Book Review: Regional Maintenance of Peace and Security under International Law

Regional Maintenance of Peace and Security under International Law: The Distorted Mirrors, by Dace Winther. London / New York: Routledge, 2014. 264 pp, $140 hardcover 978-0-415-85499-3, $135 e-book 978-0-203-79735-8

The role of regional organizations adds a new mid-level layer in the hybrid global system of the governance of peace and security. The ‘soft’ regionalism embedded in Chapter VIII of the UN Charter was reactivated mainly after the end of the Cold War, and regional organizations became a tool for UN operations of peacekeeping and peace-enforcement in a context of proliferating crises, increased demands, and overwhelmed capacities. Most regions updated their mechanisms to deal with peace and security affairs and/or created new ones. The scope of potential operations widened and new concepts were applied, raising legal issues with regard to the use of force.

What action is appropriate and legal for regional institutions in the maintenance of peace and security? What are the scope and limits and how have they evolved? This book addresses these questions through a review of the legal documents and practice of selected regional organizations. The aim is a comparative analysis of eight regions to illuminate how they deal with crisis management in institutional and legal terms, and how their documents and practice adapt to – or challenge – the universal regulations of the UN.

You can read the Book Review in the Global Policy Journal.

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Book Review: Demobilizing Irregular Forces

How to deal with members of irregular forces that have been involved in violence and armed conflict, and facilitate their (re)integration into civilian life in a post-war society is one of the main dilemmas affecting countries in transition from war to peace. The fate of former combatants is inextricably linked to wider efforts to build sustainable security institutions and, in more general terms, to build peace after war.

Check my review of Demobilizing Irregular Forces, by Eric Y. Shibuya, published in the Global Policy Journal, 28 August 2014.

¿Se puede medir la paz?

Eso es lo que intenta el Índice de Paz Global 2014, publicado esta semana por el Institute for Economics and Peace. Y lo que muestra es el deterioro de la paz global, por séptimo año consecutivo, rompiendo una tendencia positiva que había comenzado al final de la II Guerra Mundial.

Los indicadores más preocupantes serían el aumento de la actividad terrorista, el número de conflictos abiertos, y el número de refugiados y desplazados en todo el mundo.

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En este mapa interactivo se puede ver la situación por países.

Algunos de los principales resultados de este ejercicio, que mide a 162 países, son los siguientes:

Islandia ocupa un año más el primer puesto, es decir, el país más pacífico

Georgia es el país que más ha mejorado su situación al retornar a la normalidad tras su conflicto de 2011 con Rusia, seguido de Costa de Marfil

Siria reemplaza a Afganistán como el conflicto más grave

Sudán del Sur es el país que más ha empeorado con respecto al año 2013 debido a la violencia que estalló el pasado mes de diciembre. Ha caído al puesto 160.

La República Centroafricana, Ucrania y Egipto se cuentan entre los países cuya situación ha empeorado. El primero sufre una guerra abierta, Ucrania está inmersa en un conflicto con Rusia y Egipto ha caído tras el golpe de estado que expulsó al presidente Morsi en agosto de 2013.

Dos datos clave del informe

Los doce países que según el Índice presentan un conflicto abierto representarían un número relativamente bajo, pero en ellos viven 500 millones de personas, de ellos 200 millones bajo el nivel de pobreza de dos dólares al día.

El esfuerzo de contener la violencia y abordar sus consecuencias se estima en 9,8 billones de dólares, equivalente al 11,3% del PIB global y dos veces la suma total de la economía de los 54 países de África.

Este vídeo (en inglés) es una atractiva presentación de los principales resultados:

En el Índice de Paz Global, las tendencias se miden de acuerdo a 22 indicadores, cualitativos y cuantitativos, que incluyen desde la inestabilidad política o las relaciones con los países vecinos, las percepciones de criminalidad, la movilización política violenta o la tasa de homicidios.

Desde el año 2007, el indicador que peor ha evolucionado es el comercio de armas (en aumento), seguido de la actividad terrorista y la tasa de homicidios. Todos ellos empeoran excepto el gasto en personal militar y policía y el gasto militar, que se habrían reducido en relación con el PIB global.

América Latina

México aparece en este índice en el puesto 138, mientras Colombia figura en el 150. Ambos países están inmersos en la ‘guerra contra las drogas’ y en Colombia continúa un conflicto armado que ya dura décadas.

Insight Crime ha cuestionado que América Latina aparezca como una región pacífica, excepto por estos dos casos, cuando según la ONU es la región del mundo con mayor tasa de homicidios. También señala otro problema: los criterios, que hacen que la amenaza de Sendero Luminoso en Perú se plantee como más grave que la violencia generalizada en Centroamérica.

¿Dudas?

Hay muchas maneras de medir la paz y los conflictos, seguramente ninguna exacta. Los centros de estudios de paz de los países nórdicos llevan años haciéndolo.

De acuerdo al Departamento de Investigación en Paz y Conflictos de la Universidad de Uppsala (Suecia), un conflicto armado es un enfrentamiento por cuestiones de gobierno y/o territorio entre dos partes, al menos una de ellas un gobierno, que causa al menos 25 muertes violentas. Una guerra, de acuerdo a su metodología, es aquella que se cobra más de 1.000 vidas.

En 2013 hubo 33 conflictos armados -7 guerras- y la tendencia sería a la baja. Aquí (en inglés) se puede su base de datos, por año y/o tipo de conflicto armado.

En una cosa coinciden sus datos con los anteriores: Siria presenta el mayor número de víctimas (dos de cada cinco en contexto de conflicto armado en 2013).

El problema puede ser de indicadores o, como hemos señalado en otras ocasiones, que los parámetros y marcos de referencia que utilizábamos para definir la guerra no sean ya suficientes. Los conflictos entre estados son escasos, los conflictos internos proliferan, y hay modalidades de violencia (como el caso latinoamericano) que se cobran un altísimo costo en vidas humanas y estabilidad social pese a que las motivaciones y los actores no encajen en las definiciones tradicionales de la guerra y el conflicto armado.

El dilema de los minerales de conflicto

Post publicado originalmente en el Blog Paz, en Construcción (El País, 9 de mayo de 2014)

¿Contiene tu teléfono móvil, o tu consola, tántalo procedente de minas controladas por actores armados en el este de la RDC? Al comprarlo, ¿estás contribuyendo a financiar la violencia? Y si así fuera, ¿qué puedes hacer –tú y otros- para evitarlo?

La explotación ilegal de minerales valiosos en contextos de conflicto, y el uso de los beneficios para financiar actores armados y sostener la violencia, es un fenómeno reconocido desde hace años.

Los llamados “minerales de conflicto” son parte importante de los debates que, desde instituciones académicas, ONG y medios de comunicación, han analizado la importancia relativa de la codicia y/o los agravios como causas de la violencia y las guerras en el mundo actual. A la vez, tanto la ONU como otros organismos han tratado de abordar esta cuestión mediante medidas en dos grandes vías: por un lado la prevención y regulación y, por otro, medidas coercitivas para recuperar o establecer el control legítimo sobre estos sectores.

EE UU ha ido ahora más lejos. Y la empresa con base en Taiwán Siliconware Precision Industries Ltd (SPIL), fabricante de microprocesadores, se ha convertido en la primera en aplicar la ley de este país que impone medidas de transparencia y control a las compañías que operan con minerales que podrían proceder de zonas de conflicto armado, especialmente la región de los Grandes Lagos y el este de la RDC. Las demás, si no lo hacen antes de forma voluntaria, debe presentar sus informes el 2 de junio.

La norma es la Sección 1502 de la llamada Ley Dodd-Frank, relativa al uso de minerales de conflicto. Las empresas cotizadas deben publicar un informe anual relativo a sus cadenas globales de suministro de minerales, las medidas adoptadas para determinar su origen y, en el caso de que procedan de zonas de guerra en África Central, garantizar que no financian a actores armados; así como una descripción de sus productos manufacturados que pueden contenerlos. Esta información debe recogerse en el informe anual y publicarse en sus páginas web.

El principal valor de esta regulación es que hace avanzar en el concepto de responsabilidad corporativa en zonas de conflicto y establece un precedente importante: la responsabilidad abarca la cadena global de suministro y también los procesos de producción subcontratados a otras entidades. El grado de transparencia tiene como objetivo último que el consumidor pueda ejercer una elección responsable cuando, por ejemplo, cambia de modelo de teléfono móvil.

En el este de la RDC la abundancia de minerales, la ausencia de estado y la proliferación de actores armados han generado una letal combinación de intereses internos y externos. El resultado es una crisis crónica cuyos efectos sufren los civiles en forma de violencia, desplazamiento, epidemias, extorsión y pobreza. El comercio ilegal afecta principalmente al estaño, tungsteno, oro, y coltán y su derivado el tántalo, utilizados en la industria electrónica, metalúrgica y aeroespacial, entre otras.

Mucho antes, los diamantes financiaron las guerras en Angola y Sierra Leona.

Las estrategias internacionales y nacionales adoptadas hasta ahora en la RDC y otros contextos para gestionar los minerales de conflicto han mostrado sus límites. En general se han basado en dos grandes vías de actuación. La primera es coercitiva, y trata de devolver el control al estado mediante el apoyo directo y sanciones o embargos a los grupos no estatales. En el caso de la RDC la misión internacional de paz, MONUSCO, ha dado apoyo a las autoridades para recuperar ese control. La segunda gran vía son las iniciativas de regulación, que pretenden evitar que esos minerales lleguen a los mercados. Este mapa detallado de las zonas mineras del este de la RDC, elaborado por el IPIS, ha servido en ocasiones para detallar la procedencia de los minerales.

Ambos tipos de estrategia han tenido efectos imprevistos muy visibles en la RDC, por ejemplo el apoyo al estado para ampliar su autoridad, a través de la MONUSCO. En ocasiones, allí donde las Fuerzas Armadas (FARDC) toman el control, la economía militarizada de los minerales simplemente cambia de manos, mientras la brutalidad, el beneficio de unos pocos y los sistemas de clientelismo y corrupción continúan.

En cuanto a la Ley Dodd-Frank, algunas empresas han optado por la vía más fácil: dejar de comprar minerales aquí, ante los daños potenciales a su imagen y el coste de adoptar medidas de responsabilidad. Otras, que han decidido continuar pero no están sujetas a la ley estadounidense, han bajado los precios a los productores. La economía local ha sufrido y no ha afectado sólo a los grupos armados sino a miles de pequeños mineros artesanales.

Un reciente artículo en The Washington Post señala que, en la RDC, las acciones internacionales se basan en narrativas simplificadas que a su vez conducen a respuestas fáciles. Para unos, hay que dar más importancia a los conflictos locales relacionados con la tierra, ciudadanía e identidad. Otros cuestionan la importancia de los minerales en la financiación de la violencia, y otros más señalan que los grupos armados recurrirán a otros recursos si el acceso a los minerales se ve afectado.

Todo ello indicaría que existen dinámicas más profundas y complejas: una militarización de la economía, especialmente de los sectores más vulnerables y lucrativos (minería, contrabando, otros comercios ilegales) y un gobierno privatizado sobre recursos clave que se ejecuta por medios violentos. Entre esos recursos está la población que, como señalaba Oxfam, ha sido transformada en otra mercancía de guerra.

¿Quiere esto decir que la solución sería no regular o, en general, no intentarlo? Al contrario. Quizá habría que ir más lejos, y utilizar estas medidas como base para otras más ambiciosas de carácter diplomático, político y de desarrollo. Desde el International Crisis Group se sugiere que Europa puede y debe ir más lejos que EE UU y adoptar un enfoque integral: regulación, pero también iniciativas para el desarrollo de las comunidades mineras, y diálogo político con los países productores y las instituciones multilaterales para abordar en serio la reforma del estado y de las fuerzas de seguridad.

Recursos valiosos como los minerales juegan un papel importante en economías de guerra pero no el único. Se utilizan para financiar luchas por el poder ancladas en dinámicas sociales y políticas. La dicotomía entre codicia y agravios sería una simplificación ya que todos los actores involucrados buscan beneficios pero también poder. La combinación más letal tiene lugar allí donde la abundancia de recursos valiosos y fácilmente explotables se combina con pobreza aguda, en contextos de mal gobierno y proliferación de actores violentos. Más tarde, esa riqueza en minerales y recursos que, en teoría, podría ser vital para la recuperación posconflicto, en muchas ocasiones es un obstáculo ya que el control sobre ellos determina (y dificulta) las alianzas y acuerdos políticos. De nuevo: se trata de recursos y de poder.

Las respuestas, por tanto, deberían darse en ambos planos. Sólo así se evitaría que “extender la autoridad de un estado depredador resulte simplemente en que se reemplaza un grupo de perpetradores (grupos rebeldes congoleños y extranjeros) por otro (autoridades y fuerzas de seguridad del estado)”.

¿Hemos aprendido las lecciones de Ruanda?

Se han cumplido veinte años del genocidio de Ruanda, en el que alrededor de 800.000 personas fueron asesinadas en un plazo de tres meses, mientras la comunidad internacional miraba hacia otro lado. Fue una tragedia anunciada y ha tenido consecuencias hasta hoy en la seguridad regional, como muestra la situación en el este de la RDC. Los que sobrevivieron siguen intentando buscar justicia y reconstruir sus vidas.

La ausencia de respuesta internacional y la vergüenza una vez que terminaron las matanzas no sirvieron de mucho a las víctimas, aunque sí impulsaron reflexiones y debates sobre la justicia internacional y sobre la capacidad colectiva (o falta de ella) para prevenir o frenar crímenes contra la humanidad y genocidios. También en este caso se prometió que “nunca más” se permitiría algo así.

No puedo abarcar aquí todos los debates, ni las políticas a las que dieron lugar en algunos casos, así que me gustaría centrarme en dos. Por un lado la justicia internacional, los avances después de Ruanda y los debates actuales en torno a ella que, paradójicamente, se están produciendo sobre todo en África. Por el otro la protección de civiles frente a atrocidades, y las tensiones entre la responsabilidad externa y la soberanía interna cuando se producen crímenes contra la humanidad.

El genocidio en Ruanda, y guerras como las de los Balcanes, dieron un impulso a la justicia internacional. El Tribunal Penal Internacional para Ruanda se creó en 1994 para juzgar a los responsables del genocidio, y fórmulas mixtas dieron lugar a otros como el de la ex Yugoslavia o el de Sierra Leona.

Estos organismos, a su vez, serían precursores de la Corte Penal Internacional, competente en casos de genocidio, crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad en cualquier parte del mundo, cuando el estado donde se han producido no quiera o pueda impartir justicia.

Es paradójico el actual enfrentamiento de la Unión Africana con la CPI, después de que los países de este continente estuvieran entre sus principales defensores y 34 de ellos formen parte de la misma (el mayor bloque regional). La UA ha llegado a hacer un llamamiento para la retirada de la Corte de los países africanos.

La mayoría de los procesos iniciados por la Corte se refieren a eventos y conflictos africanos, con casos en ocho países. En cinco de ellos (Uganda, Mali, Costa de Marfil, República Centroafricana y RDC) la Corte actuó a petición del estado; en Sudán y Libia a instancias del Consejo de Seguridad de la ONU, y Kenia es el único caso abierto por iniciativa de la propia Corte.

El apoyo de los gobiernos africanos a la Corte era, por tanto, alto. Hasta que comenzó a investigar a presidentes en ejercicio: Omar al Bashir de Sudán (2009, por atrocidades cometidas en Darfur); y Uhuru Kenyatta (Kenia, al que acusa de instigar la violencia tras las elecciones de 2007). Éste último en particular ha logrado movilizar a su país, incluyendo a la oposición, y convertir la resistencia en fervor nacionalista, y ha sido apoyado por otras elites africanas que quizá temen seguir sus pasos.

El enfrentamiento entre África y la CPI ilustra como ningún otro episodio las limitaciones de la justicia internacional.

La Corte es acusada de poner el foco sobre África porque es donde puede hacerlo y de ejercer un nuevo colonialismo. Este argumento tiene mucho peso en círculos políticos y diplomáticos y menos en sectores de la sociedad civil y víctimas de violaciones graves de los derechos humanos. Pero encuentra eco porque hay razones.

Otros fuertes candidatos a la jurisdicción de la Corte no han sido procesados (en Israel, Siria, Sri Lanka, Irak, EE UU, etc.), y esto muestra los límites de la justicia frente a las realidades geopolíticas. La Corte, en general, no ha actuado en Oriente Medio pese a ser fuente permanente de conflicto.

También es cierto que, en África, el apoyo era alto cuando se procesaba a miembros de grupos armados opositores, y el enfrentamiento surge con la potencial implicación de jefes de estado en ejercicio. Esto parece haber provocado un temor general a “ser el próximo”. En la propia Ruanda el presidente desde la época posterior al genocidio, Paul Kagame, es muy reticente ante la justicia internacional, quizá por temor a verse responsabilizado de su apoyo a grupos armados en la RDC.

En cualquier caso, y más allá de esto, la justicia avanza también en África. La Unión Africana creó un Panel de Alto Nivel sobre Sudán que presentó recomendaciones importantes para la paz. Hay una propuesta para incluir los crímenes internacionales en la jurisdicción de la Corte Africana de Justicia y Derechos Humanos. Se han creado unidades sobre crímenes internacionales en los altos tribunales de Kenia y Uganda, por ejemplo.

Proteger a los civiles: del DIH a la responsabilidad de proteger

De las atrocidades de los años noventa, notablemente de Ruanda, nacen también debates sobre principios y normas como la protección de civiles y la “Responsabilidad de Proteger”, que replantea el principio de la soberanía estatal a partir de las obligaciones del estado con sus habitantes. Si éste no quiere o puede protegerlos, o si es el perpetrador de atrocidades, este principio señala que otros estarían legitimados para adoptar medidas, prevenir los crímenes y proteger a la población civil (siempre bajo ciertas condiciones).

Éste es un principio emergente en las relaciones internacionales, objeto de fuertes debates y nunca aplicado en su integridad hasta el momento. También ha generado fuertes críticas en el sentido de que, como otras normas, su aplicación será selectiva y se ejercerá en función de los intereses de los estados más poderosos, abriendo la puerta a abusos sobre los estados más débiles.

El Centro Global para la Responsabilidad de Proteger ha urgido, en este aniversario, a todos los países miembros de la ONU a que den pasos concretos para cumplir este principio.

El principio se invocó para autorizar la protección de civiles en Libia con una zona de exclusión aérea, sin veto en el Consejo de Seguridad. Pero la campaña de la OTAN, que fue mucho más allá de lo establecido, ha hecho que países como Rusia y China (entre muchos otros) hayan dado marcha atrás. La falta de acción para proteger a los civiles sirios tiene muchas razones, y ésta es una de ellas.

En conclusión, veinte años después de Ruanda las promesas de “nunca más” no se han cumplido. Aunque se ha avanzado, tanto la justicia internacional como las iniciativas de protección de los civiles han encontrado límites. Hay muchas razones para ello, una de las cuales es que los estados poderosos los usen para defender sus propios intereses y hagan una aplicación selectiva de los mismos, lo que contribuye a minar su legitimidad y eficacia.

Pero no parece que la solución sea dar marcha atrás sino al contrario: seguir avanzando parece la única opción.

En un mundo en constante cambio, donde los poderes tradicionales ven límites a su poder y otros actores están en alza, sería importante que estos nuevos poderes internacionales usen su poder para hacer avanzar la causa de la justicia.