El dilema de los minerales de conflicto

Post publicado originalmente en el Blog Paz, en Construcción (El País, 9 de mayo de 2014)

¿Contiene tu teléfono móvil, o tu consola, tántalo procedente de minas controladas por actores armados en el este de la RDC? Al comprarlo, ¿estás contribuyendo a financiar la violencia? Y si así fuera, ¿qué puedes hacer –tú y otros- para evitarlo?

La explotación ilegal de minerales valiosos en contextos de conflicto, y el uso de los beneficios para financiar actores armados y sostener la violencia, es un fenómeno reconocido desde hace años.

Los llamados “minerales de conflicto” son parte importante de los debates que, desde instituciones académicas, ONG y medios de comunicación, han analizado la importancia relativa de la codicia y/o los agravios como causas de la violencia y las guerras en el mundo actual. A la vez, tanto la ONU como otros organismos han tratado de abordar esta cuestión mediante medidas en dos grandes vías: por un lado la prevención y regulación y, por otro, medidas coercitivas para recuperar o establecer el control legítimo sobre estos sectores.

EE UU ha ido ahora más lejos. Y la empresa con base en Taiwán Siliconware Precision Industries Ltd (SPIL), fabricante de microprocesadores, se ha convertido en la primera en aplicar la ley de este país que impone medidas de transparencia y control a las compañías que operan con minerales que podrían proceder de zonas de conflicto armado, especialmente la región de los Grandes Lagos y el este de la RDC. Las demás, si no lo hacen antes de forma voluntaria, debe presentar sus informes el 2 de junio.

La norma es la Sección 1502 de la llamada Ley Dodd-Frank, relativa al uso de minerales de conflicto. Las empresas cotizadas deben publicar un informe anual relativo a sus cadenas globales de suministro de minerales, las medidas adoptadas para determinar su origen y, en el caso de que procedan de zonas de guerra en África Central, garantizar que no financian a actores armados; así como una descripción de sus productos manufacturados que pueden contenerlos. Esta información debe recogerse en el informe anual y publicarse en sus páginas web.

El principal valor de esta regulación es que hace avanzar en el concepto de responsabilidad corporativa en zonas de conflicto y establece un precedente importante: la responsabilidad abarca la cadena global de suministro y también los procesos de producción subcontratados a otras entidades. El grado de transparencia tiene como objetivo último que el consumidor pueda ejercer una elección responsable cuando, por ejemplo, cambia de modelo de teléfono móvil.

En el este de la RDC la abundancia de minerales, la ausencia de estado y la proliferación de actores armados han generado una letal combinación de intereses internos y externos. El resultado es una crisis crónica cuyos efectos sufren los civiles en forma de violencia, desplazamiento, epidemias, extorsión y pobreza. El comercio ilegal afecta principalmente al estaño, tungsteno, oro, y coltán y su derivado el tántalo, utilizados en la industria electrónica, metalúrgica y aeroespacial, entre otras.

Mucho antes, los diamantes financiaron las guerras en Angola y Sierra Leona.

Las estrategias internacionales y nacionales adoptadas hasta ahora en la RDC y otros contextos para gestionar los minerales de conflicto han mostrado sus límites. En general se han basado en dos grandes vías de actuación. La primera es coercitiva, y trata de devolver el control al estado mediante el apoyo directo y sanciones o embargos a los grupos no estatales. En el caso de la RDC la misión internacional de paz, MONUSCO, ha dado apoyo a las autoridades para recuperar ese control. La segunda gran vía son las iniciativas de regulación, que pretenden evitar que esos minerales lleguen a los mercados. Este mapa detallado de las zonas mineras del este de la RDC, elaborado por el IPIS, ha servido en ocasiones para detallar la procedencia de los minerales.

Ambos tipos de estrategia han tenido efectos imprevistos muy visibles en la RDC, por ejemplo el apoyo al estado para ampliar su autoridad, a través de la MONUSCO. En ocasiones, allí donde las Fuerzas Armadas (FARDC) toman el control, la economía militarizada de los minerales simplemente cambia de manos, mientras la brutalidad, el beneficio de unos pocos y los sistemas de clientelismo y corrupción continúan.

En cuanto a la Ley Dodd-Frank, algunas empresas han optado por la vía más fácil: dejar de comprar minerales aquí, ante los daños potenciales a su imagen y el coste de adoptar medidas de responsabilidad. Otras, que han decidido continuar pero no están sujetas a la ley estadounidense, han bajado los precios a los productores. La economía local ha sufrido y no ha afectado sólo a los grupos armados sino a miles de pequeños mineros artesanales.

Un reciente artículo en The Washington Post señala que, en la RDC, las acciones internacionales se basan en narrativas simplificadas que a su vez conducen a respuestas fáciles. Para unos, hay que dar más importancia a los conflictos locales relacionados con la tierra, ciudadanía e identidad. Otros cuestionan la importancia de los minerales en la financiación de la violencia, y otros más señalan que los grupos armados recurrirán a otros recursos si el acceso a los minerales se ve afectado.

Todo ello indicaría que existen dinámicas más profundas y complejas: una militarización de la economía, especialmente de los sectores más vulnerables y lucrativos (minería, contrabando, otros comercios ilegales) y un gobierno privatizado sobre recursos clave que se ejecuta por medios violentos. Entre esos recursos está la población que, como señalaba Oxfam, ha sido transformada en otra mercancía de guerra.

¿Quiere esto decir que la solución sería no regular o, en general, no intentarlo? Al contrario. Quizá habría que ir más lejos, y utilizar estas medidas como base para otras más ambiciosas de carácter diplomático, político y de desarrollo. Desde el International Crisis Group se sugiere que Europa puede y debe ir más lejos que EE UU y adoptar un enfoque integral: regulación, pero también iniciativas para el desarrollo de las comunidades mineras, y diálogo político con los países productores y las instituciones multilaterales para abordar en serio la reforma del estado y de las fuerzas de seguridad.

Recursos valiosos como los minerales juegan un papel importante en economías de guerra pero no el único. Se utilizan para financiar luchas por el poder ancladas en dinámicas sociales y políticas. La dicotomía entre codicia y agravios sería una simplificación ya que todos los actores involucrados buscan beneficios pero también poder. La combinación más letal tiene lugar allí donde la abundancia de recursos valiosos y fácilmente explotables se combina con pobreza aguda, en contextos de mal gobierno y proliferación de actores violentos. Más tarde, esa riqueza en minerales y recursos que, en teoría, podría ser vital para la recuperación posconflicto, en muchas ocasiones es un obstáculo ya que el control sobre ellos determina (y dificulta) las alianzas y acuerdos políticos. De nuevo: se trata de recursos y de poder.

Las respuestas, por tanto, deberían darse en ambos planos. Sólo así se evitaría que “extender la autoridad de un estado depredador resulte simplemente en que se reemplaza un grupo de perpetradores (grupos rebeldes congoleños y extranjeros) por otro (autoridades y fuerzas de seguridad del estado)”.

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Exporting security? Questioning Colombian Military Engagement in West Africa

With skills and expertise in fighting insurgencies and drug trafficking networks, Colombia’s armed forces are increasingly being sought for engagement in similar security challenges in West Africa. But increasing Colombian engagement gives rise to a number of important questions – not least of which is the goal and expected outcomes of replicating militarised approaches to the war on drugs that have already failed in Latin America.

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These approaches are being increasingly questioned in Latin America and continue to lose support even among high Government representatives and Presidents. Replicating them without further evaluation and careful reflection about what has worked – and what has not – is not a promising approach. Instead, approaches to drugs and organised crime in West Africa must be based on lessons learned, to avoid the repetition of past ineffective policies and their harmful effects.

These are excerpts of my first post in the blog Sustainable Security, a project of the Oxford Research Group. Both, highly recomendable for all those interested in the long-term drivers of global insecurity, and in an approach that prioritises the resolution of the interconnected underlying drivers of insecurity and conflict and the emphasis on preventative rather than reactive strategies.

If interested, you can access the whole article here.

 

Sudán del Sur: ¿Cómo se ha llegado hasta aquí?

El país más joven del mundo, nacido en 2011, ha entrado en un ciclo de violencia que podría desembocar en una guerra civil. Las consecuencias serían devastadoras para el país y la región. El gobierno y la oposición han alcanzado un acuerdo de cese de hostilidades que podría permitirles (si se respeta) negociar en Etiopía. Los problemas son muchos y las perspectivas malas, pero quizá se abre un tiempo para reflexionar.

La crisis se desencadenó a mediados de diciembre como rivalidad y tensión política a altos niveles del gobierno y del Movimiento Popular de Liberación del Sur (SPLM). Esta disputa retroalimentó enfrentamientos previos y dio lugar a enfrentamientos armados y asesinatos de carácter étnico.

Ahora Sudán del Sur se enfrenta a una emergencia humanitaria y de seguridad. La violencia se ha extendido por el país y hay miles de muertos. Más de medio millón de personas huyen de la violencia como desplazados internos y los refugiados superan los 80.000. La mitad no tiene acceso a ayuda humanitaria por la violencia y una ubicación remota.

¿Cómo ha podido ocurrir esto tan pronto? ¿Cómo, en un país que luchó dos décadas por su independencia y que ha recibido fuerte apoyo internacional para construir el estado y la paz? Sin intención de ser exhaustiva, aquí están algunas de las razones.

Divisiones y líneas de fractura internas

El desencadenante inmediato de la violencia fue un enfrentamiento entre miembros de la Guardia Presidencial, interpretado por el presidente Salva Kiir Mayardit como un golpe de estado. Ya el pasado verano había depuesto una parte importante del gobierno incluyendo a su mayor rival, el vicepresidente Machar. Pero tras este incidente lanzó una ofensiva y ordenó una larga serie de arrestos.

Las divisiones y rupturas internas han afectado al SPLM al menos desde los años noventa. Líderes importantes movilizan a sus seguidores siguiendo líneas étnicas y creando enfrentamientos que utilizan en su lucha por el poder (en ocasiones, con apoyo del gobierno de Jartum). Ya desde entonces se produjeron violaciones de derechos humanos y atrocidades.

Como resultado de esas disensiones, el SPLM nunca desarrolló instituciones realmente cohesionadas, ni tampoco una agenda social y política para las áreas bajo su control. Las divisiones afectaron también a su cohesión militar.

Aunque los principales líderes se reconciliaron alrededor del año 2000 las tensiones persistieron, tanto en el liderazgo como entre la población. Pero la retórica de la opresión externa ayudó a ocultar todos estos hechos. Con la independencia, el subdesarrollo extremo, la escasísima capacidad humana e institucional hicieron las tensiones insoportables.

Ahora, la lucha política de cara a las elecciones de 2015 juega un papel importante y hace visibles de nuevo las fracturas, divisiones y reivindicaciones que no fueron abordadas durante la guerra de liberación. Lo que está en marcha es una batalla política por el control del SPLM y el poder. Los argumentos étnicos se utilizan para ganar apoyos y movilizar, pero esta guerra es política mucho más que étnica.

Suffering a gun shot wound to his ankle, Diel, 28, is one of 144 Lou Nuer who were evacuated from Manya Bol to Bor hospital in Bor town, Jonglei state, South Sudan, Monday July 15, 2013. Fierce clashes between rival ethnic groups have again exploded in eastern Jonglei with aid agencies fearing more to come  © Mackenzie Knowles-Coursin/IRIN

Suffering a gun shot wound to his ankle, Diel, 28, is one of 144 Lou Nuer who were evacuated from Manya Bol to Bor hospital in Bor town, Jonglei state, South Sudan, Monday July 15, 2013. Fierce clashes between rival ethnic groups have again exploded in eastern Jonglei with aid agencies fearing more to come
© Mackenzie Knowles-Coursin/IRIN

La comunidad internacional: narrativa y compromisos

La visión más común ha presentado durante años al sur de Sudán como una víctima del gobierno del norte (lo que es verdad, pero no toda la verdad). La narrativa, promovida por campañas internacionales, celebrities y hasta cierto punto ONG, quitó del punto de mira los problemas internos, tanto sociales como políticos.

EE UU ha sido el principal apoyo del nuevo estado. Varias circunstancias contribuyeron a crear una improbable coalición (por diferentes razones) entre sectores muy diversos, incluyendo a activistas de derechos humanos, actores, demócratas, republicanos, conservadores religiosos y líderes afroamericanos. Todos ellos confluyeron en torno a esa narrativa. Y había un factor ‘pos’ 11 de septiembre: el gobierno de Sudán es árabe, ha sido parte de los llamados “estados canallas”, y en su día dio cobijo a Osama Bin Laden.

Hasta qué punto las instituciones y donantes internacionales se vieron influidos por esa narrativa es una cuestión abierta.

Pero había señales de alarma. Los donantes se comprometieron fuertemente con Sudán del Sur, que se tomó como una prueba del compromiso internacional con los estados frágiles. Sin embargo, el apoyo se basó en gran medida en el supuesto de que la ayuda al desarrollo y la provisión de servicios básicos son la mejor contribución a la prevención de conflictos y la construcción de la paz. La ‘teoría del cambio’ subyacente es que la falta de desarrollo es la mayor causa de conflicto.

Esos supuestos no son reales o no abarcan toda la realidad. Una evaluación de la asistencia externa entre 2005 y 2010 así lo mostró.

Entre 2005 y 2009, los principales donantes proporcionaron 4.200 millones de dólares en ayuda al desarrollo y humanitaria. Si se añade el presupuesto de la misión de la ONU (UNMIS), el total supera los 8.000 millones. Entre el 65 y el 85% se dirigía al desarrollo socioeconómico, mientras el fortalecimiento de capacidades de gobierno y de la sociedad civil alcanzaron su máximo del 27% en 2009, cuando ya era evidente que la falta de capacidades era un problema grave.

Como consecuencia, muchos problemas de seguridad continuaron, como la proliferación de armas. El desarme de civiles fue en gran parte fallido. Los programas de desarme, desmovilización y reintegración de ex combatientes (DDR) fueron insuficientes. La incorporación de antiguos combatientes al nuevo ejército sobredimensionó esta institución pero no le proporcionó formación profesional o cadena de mando y control. Las razones de la desconfianza y el miedo no se abordaron.

Tampoco la cuestión de los recursos, como las crecientes tensiones sobre la gestión (y las consecuencias) de la extracción de petróleo, las adquisiciones de tierra a gran escala, y los enfrentamientos entre comunidades agrícolas y ganaderas.

La UNMIS no tiene ni un mandato suficiente ni recursos para llevarlo a cabo. Sólo está autorizada a proteger a los civiles bajo amenaza inminente de violencia física y “dentro de sus capacidades, y en sus áreas de despliegue”. Con 7.000 militares y 900 policías, era insuficiente incluso en las mejores circunstancias. Ahora se ha autorizado su ampliación, pero los procedimientos serán largos.

El conflicto norte-sur, por tanto, permitió ignorar las divisiones dentro del sur, y el papel de los factores étnicos y el clientelismo. La evaluación antes citada señala que “ni el gobierno de Sudán ni los donantes tenían un modelo convincente o consensuado sobre cómo sería el estado de Sudán en digamos diez años. Por parte de los donantes, esta reticencia refleja una tendencia a abordar esto como un ejercicio técnico”, más que político. Entre otros, la responsable  del PNUD, Helen Clark, ha reconocido el error de la comunidad internacional.

 Algunos elementos importantes, ahora

La sociedad civil ha sido dejada de lado, antes y después de que se firmara el acuerdo provisional de paz con el norte. El experto John Prendergast señala que “ya sabemos lo que funciona y lo que no. Demasiadas conferencias de paz han dejado fuera a la sociedad civil, líderes religiosos, activistas y mujeres, y han fallado. Esos acuerdos de paz parciales, y no incluyentes, negociados sólo por los que están más armados, no llevan a una paz duradera”.

En términos regionales mucho dependerá de Kenia, Uganda y Etiopía, y de la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD), para promover el diálogo y plantear posibles vías de solución con el apoyo de la Unión Africana. En el peor escenario, quienes intervendrían en Sudán del Sur lo harían para defender sus intereses y probablemente agravar la situación. Uganda ya lo ha hecho. Kenia no, aunque sus empresas son importantes inversores.

Otros actores externos fundamentales son la troika (EE UU, Reino Unido y Noruega) y China (el mayor inversor en petróleo), especialmente en apoyo de las iniciativas africanas de mediación.

Este caso, sobre todo, debería generar una reflexión sobre la construcción de la paz como actividad política y no sólo técnica. Ni las recetas ni  las mejores prácticas sirven de mucho sin un análisis profundo del conflicto, de las relaciones de poder, los enfrentamientos y reivindicaciones locales y las causas subyacentes de enfrentamiento. La prioridad, sin embargo, es detener la violencia.

South Sudan: A Road to Hell Paved with Good Intentions?

The youngest country in the world, born in 2011, has fallen into a cycle of violence that could lead to a civil war. The consequences would be devastating for the country and region. A fragile ceasefire agreement has been reached between the government and opposition forces that could (if respected) provide time for negotiations in Ethiopia. There are daunting problems ahead and the prospects are not good, but this may be a good moment for reflection on the past and the way ahead.

In short, the crisis erupted by mid-December as political rivalry and tensions at the highest levels of government and the South People Liberation Movement (SPLM). The dispute overlapped with previous ethnic and political grievances and evolved with armed clashes and target ethnic killings.

South Sudan faces a security and humanitarian emergency. Waves of violence throughout the country have left thousands dead. More than half a million people are fleeing violence as internally displaced and more than 80,000 are refugees. Nearly a half remain without humanitarian aid due to looting, fighting and lack of access.

How could this happen in such a short period? How in a country that fought a decades long civil war with Sudan to gain independence, and which received widespread international support to build a state and long-term peace?

Without the intention of being exhaustive, here are some the reasons that explain the descent into violence.

Internal and well-rooted fault lines and divisions

The immediate trigger of violence was the offensive launched by President Salva Kiir Mayardit against political rivals last December, after an episode of violence among members of the Presidential Guard. Last summer, Kiir had undertaken a cabinet change and Vice President Machar and other key officials were removed from office. After his incident, he ordered arrests.

Political infighting is not new. Deep divisions and splits affected the South People Liberation Army / Movement (SPLA/M) since the 90s. Prominent leaders mobilized constituencies and supporters along ethnic lines in their power competition (sometimes with support from the government of Khartoum), resulting in atrocities and human rights violations.

As a result of internal factionalism, the SPLM never developed cohesive institutions nor a social or political agenda for areas under its control. It was also prevented from transforming into a professional military army.

Reconciliation took place in the early 2000s but tensions remained, both among leadership and supporters. The rhetoric of external oppression contributed to conceal those facts.  But acute underdevelopment, limited institutional and human capacity and paramount pressures furthered stress after independence.

Political struggle in advance of the 2015 elections is now playing a role and making visible the fractures, divisions and grievances unaddressed during the liberation war. Ongoing is a political battle for control of the SPLM and power in South Sudan. Ethnic arguments are used to mobilize and gain political and military advantage, but this war is political more than ethnic.

Suffering a gun shot wound to his ankle, Diel, 28, is one of 144 Lou Nuer who were evacuated from Manya Bol to Bor hospital in Bor town, Jonglei state, South Sudan, Monday July 15, 2013. Fierce clashes between rival ethnic groups have again exploded in eastern Jonglei with aid agencies fearing more to come  © Mackenzie Knowles-Coursin/IRIN

Suffering a gun shot wound to his ankle, Diel, 28, is one of 144 Lou Nuer who were evacuated from Manya Bol to Bor hospital in Bor town, Jonglei state, South Sudan, Monday July 15, 2013. Fierce clashes between rival ethnic groups have again exploded in eastern Jonglei with aid agencies fearing more to come
© Mackenzie Knowles-Coursin/IRIN

International narratives… and actions

A widespread vision outside the region presented South Sudan simply as a victim of the Government (which is part of the true but not all the true). This narrative, promoted by international campaigns, celebrities and some NGO, helped to conceal social and political internal problems.

The US was a prime sponsor of the new state and a case in point. Supporters for an independent South Sudan included (for different reasons) an improbable coalition of human rights activists, celebrities, Democrats, Republicans, religious conservatives and African-American lobbyists around a simplistic narrative. There was also a post 9/11 component: Sudan is an Arab led regime that had harboured Osama Bin Laden.

To what extent international institutions (and donors) were influenced by those images is a question that remains open.

But there were warning signs. International donors made a great effort in South Sudan, taken as a test of international engagement in fragile states. But engagement was largely based in the assumption that delivery of basic services and development aid was the best contribution to conflict prevention and peacebuilding. The dominant ‘theory of change’ implied that the lack of development was a major cause of conflict.

Those assumptions were fundamentally flawed, as shown in the report Aiding the peace: a multi-donor evaluation of support to conflict prevention and peacebuilding activities in Southern Sudan 2005-2010, a multi-donor evaluation on external assistance 2005-2010.

Between 2005 and 2009, the donors analysed in this study provided 4.2 billion dollars (including humanitarian aid). Adding the budget of the UN mission to South Sudan (UNMIS), the total is above 8 billion. Between 65-85% was directed to economic development. Issues like government and civil society only reached a 27% peak at 2009, once the absence of government capacity was fully appreciated.

Security problems remained, including proliferation of small arms. The disarmament of civilians largely failed. Disarmament, Demobilization and Reintegration (DDR) programs were promoted but did not address fear and mistrust. The incorporation of former militia members into the armed forces oversized a military with no professional training or command and control.

The component of resources was not addressed, with violent cattle raids affecting agro-pastoralist communities, and tensions over the management and consequences of oil extraction and large-scale land acquisitions.

The UN Mission in South Sudan (UNMISS) lacked a robust mandate and the necessary resources to carry it out. It is only authorized to protect civilians under imminent threat of physical violence ‘within its capabilities and in its areas of deployment”. Initially planned with 7,000 military personnel and 900 police (not enough even in the best circumstances), only now additional personnel and resources have been authorized. However it will take long until they can be deployed.

As the conflict North-South was seen as the main threat to peace, the divisions in the South and the role of ethnicity and patronage were largely ignored. The aforementioned evaluation stresses that “neither the Government of South Sudan nor donors produced a convincing nor consensual model of what Southern Sudan as a ‘state’ would look like in say, ten years. From the donors, the reticence… reflected the tendency to approach the challenge purely as a technical exercise in capacity building and service delivery.” Recently the head of the UN Development Program, Helen Clark, has recognized the misjudgement of the international community.

Some important elements to keep in mind

Civil society was a ‘missing factor’, set aside before and after the Comprehensive Peace Agreement with the North was signed. As the analyst John Prendergast has stated, “we already know what doesn’t work. Too many peace conferences that kept civil society, religious leaders, grass roots activists and women out of the room have failed. Partial and non-inclusive peace agreements that are negotiated among only those with the biggest guns don’t lead to lasting peace.”

Important civil society sectors have made relentless efforts for peace, including relevant and influential religious leaders with credibility and public support (irrespective of ethnic divides). They have elaborated a detailed action plan for dialogue and reconciliation and lead a National Reconciliation Committee that builds upon South African experiences. Set aside during negotiations for the CPA and after independence, their voices would be better heard now.

In terms of the neighbouring countries, much depends on Kenya, Uganda and Ethiopia, and the Intergovernmental Authority for Development (IGAD), for brokering dialogue and potential ways forward with support from the African Union. In a worse scenario, those more likely to intervene would do so pursuing their own interests and maybe aggravating the situation. Uganda has already done so, while Kenya has abstained (although Kenyan companies are among the greater investors there).

The African Union Commission has taken steps to start a Commission of Inquiry expected to address the responsibilities for violence and victims, as well as to contribute to a comprehensive strategy of conflict resolution and nation building.

Other key external partners include the Troika (US, UK, Norway) and China (main oil investor) that could support African-led mediation efforts.

This case should encourage reflection on to how to engage peacebuilding as a political (not just technical) endeavour, based on a profound analysis of power relations, local grievances and drivers of conflict. The immediate priority, however, is stopping violence.

Check here the latest humanitarian snapshot by OCHA (UN Office for Coordination of Humanitarian Appeals)