When the Unthinkable Becomes Possible

The deal between Iran and the P5+1 group (the 5 permanent members of the UN Security Council and Germany) would have been unthinkable a few months ago but is a reality now. It is just an interim agreement which may provoke international and domestic opposition (both in the US and Iran), but it is undoubtedly an important first step, not only to deal with the nuclear issue but also to more general normalization. 

This is probably the first positive development in a decade-long crisis that erupted with the revelation of Iran nuclear facilities in 2002. But its importance goes beyond, since it may also be the first approximation to what could be a normalization in relations.

In short, Iran agrees to certain limitations of its nuclear programme while the P5+1 removes certain economic sanctions. During six months, the parties agree to:

Iran

  • Uranium enrichment above 5% halted.
  • Stockpile of 20% enriched uranium to be diluted or converted to a form not suitable for further enrichment (oxide, for fuel fabrication).
  • Stockpile of 3.5% enriched uranium to remain untouched (not increased) at the end of six months
  • No more centrifuges installed, centrifuge production just for replacement, and IAEA access to places where they are assembled.
  • No further construction or experimental work at the Arak reactor, and no new locations for enrichment (halting plans for new ten sites).
  • Daily monitoring of enrichment, and more access to uranium mines.

P5+1

  • No new nuclear-related economic sanctions, particularly for oil.
  • Relief of sanctions on Iran exports of gold, some metals, auto sector and petrochemical sectors.
  • Part of $4.2bn frizzed assets from Iran oil sales allowed to be transferred.
  • Part of $400m frizzed Iranian funds allowed to be transferred for educational purposes.
  • More flexibility for non-sanctioned trade with Europe.

The whole amount of Iran assets now available is around $7 billion, according to some analysts. A Joint Commission is also established to monitor implementation and address issues that may arise.

The next phase of negotiations is scheduled in six months (provided that both parts adhere and comply) and expected to seek a more permanent and comprehensive agreement. What the concrete points in the table will be is unknown, but an ambitious attempt would seek to remove all sanctions on Iran in exchange of this country accepting further supervision of nuclear activities that in fact prevent it from developing nuclear weapons.

A few topics to be addressed in the final agreement have been laid out in the pact, as well as the goal of reaching it within a year. These elements include:

  • Comprehensive relief for sanctions (multilateral, national and those of the Security Council).
  • Limits established for a fixed term, after which Iran civilian program will be treated such as that of any other country party of the Non Proliferation Treaty.
  • A limited (but continued) enrichment program.
  • Resolve concerns over the Arak reactor.
  • Enhanced monitoring.
  • A step by step approach, and the principle that ‘nothing is agreed until everything is agreed’.

Back to the current situation, progress can be hampered by a great deal of problems. The obvious first case: any of the parts fail to comply. Iran could still try to restrict IAEA supervision. The US Congress could refuse to lift sanctions (in this case, however, it is worth remembering that many sanctions were imposed by Presidential Decree and the president can cancel them without Congress approval. And of course, the European Union can (and should) act independently).

Hardliners, both in Iran and in the US, may attempt to boycott any development, or be ready to take advantage of any problem to derail the whole process.

Any international diplomatic effort involves a degree of intangible –but key- issues. One of them is trust. A long problematic relationship such as the US-Iran one creates distrust and suspicion, issues that are difficult to overcome.

The main advantage of this deal is that it relies on a series of specific, measurable and verifiable actions by each part, leaving less space for those matters to play a role. In this sense, the agreement is ground-breaking in that it has created a concrete agenda for cooperative action.

In this regard, former Iranian president Rafsanjani has argued in an interview with the Financial Times that a comprehensive deal will be easier after the taboo (of talking to each other) has been broken. While the interim deal required “breaking the ice, the second stage will be more routine. Part of it was because talking to the US was a taboo. That taboo could not be easily broken.”

The reactions, and what they mean

Israel and Saudi Arabia have been the harshest critics of the agreement (although there are more, of course). Israel has called it a ‘historical mistake’ while Saudi Arabia had repeatedly threatened before with developing its own nuclear programme in case a nuclear Iran was tolerated.

What both countries have in common is that they have been the closest US allies in the region for decades. Both have been dependent on the US for matters of national security (including at times direct military involvement). And the US has intervened in whatever problem in the region in order to protect them.

Instances of US support for Israel are widely known. But the same plays for Saudi Arabia. Only US protection provided this kingdom with the kind of security needed to transform oil revenues into political power and influence throughout the Arab and Muslim world. Israel and Saudi Arabia have also enjoyed for a long time the greatest levels of influence in Washington. This could no longer be the case.

For the US, a new situation is emerging in the region after Afghanistan and Iraq, the Syrian and Libyan wars, and the Arab spring. Turmoil has increased, autocratic regimes have proven to be unreliable partners and there is a rise in radical Sunni forces. Iran, with all its Shia agenda, can be a counter balance to those forces.

Other members of the P5+1 are also adapting their strategies. France challenged previous attempts to reach an agreement, probably with an eye on its own defence and energy companies and the market possibilities of the Persian Gulf regimes. Meanwhile, Germany and the UK have taken into account the opportunities that Iran provides for their energy firms.

Whatever the rhetoric, Israel is clearly benefited with the deal. It may have to get used to the new Iran regional status, although it could benefit from it provided that it weakens other Arab states. Prominent members of the security forces have taken views that are significantly different from those of Netanyahu maximalist instance (maybe because they are conscious of this reality).

Saudi Arabia and Gulf monarchies are those who should feel more endangered, given that their concern goes beyond nuclear issues. A US- Iran normalized relationship is a nightmare for Riyadh, given their concerns over Iranian rise and the fact that they still face potential domestic consequences of the Arab turmoil. It also goes against their positions in the Syrian conflict. In short, the changing geopolitical trends in the Middle East are aligning against them in terms of foreign and domestic policy.

To conclude this long entry. One point for the critics: Yes, it is only a partial agreement with a six-month duration; it will face huge obstacles; and a final comprehensive deal may be much more difficult. And one point for the defenders. The deal has the advantage of being action-based, with verifiable and measurable indicators of compliance. It may create room for trust and constructive relations. And is an example of how diplomacy may achieve more than hostility (and of course war).

Let’s see what happens. 

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Cuando lo impensable se hace realidad

El acuerdo entre Irán y el grupo P5+1 (los 5 miembros permanentes del Consejo de Seguridad más Alemania) habría sido impensable hace sólo unos meses, incluso semanas, pero ya es una realidad. Se trata de un acuerdo parcial, que puede provocar una fuerte oposición internacional y en Irán y EE UU, pero es un primer paso importante. Y no sólo para resolver la crisis nuclear sino para una normalización de relaciones más amplia.

Se trata de la mejor noticia desde que comenzó la crisis nuclear, cuando se conoció el avance del programa iraní en 2002. En resumen, Irán accede a imponer ciertos límites a su programa nuclear, mientras el grupo P5+1 pone límites a las sanciones económicas. Durante seis meses, las partes acceden a:

Irán

  • Frenar el enriquecimiento de uranio por encima del 5%.
  • Las existencias de uranio enriquecido al 20% serán diluidas o convertidas a otro formato que no permita el enriquecimiento.
  • Las existencias de uranio enriquecido al 3,5% no aumentarán de aquí al final de los seis meses.
  • No se instalarán más centrifugadoras; sólo se fabricarán nuevas centrifugadoras para sustituir las dañadas, y el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) tendrá acceso a los lugares donde se fabrican.
  • No más construcción ni trabajos experimentales en el reactor de Arak, y no se construirán nuevas instalaciones para el enriquecimiento (se frenan los planes para construir 10 más).
  • El OIEA puede realizar un monitoreo incluso diario del enriquecimiento y tendrá más acceso a las minas de uranio.

P5+1

  • No habrá nuevas sanciones económicas.
  • Se suavizan las sanciones sobre las exportaciones iraníes de oro, metales, sector del automóvil y petroquímico.
  • Se permite la transferencia a Irán de en torno a 4.200 millones de dólares que hasta ahora estaban “congelados”.
  • Se permiten las transferencias con fines educativos y de otro carácter.
  • Más flexibilidad para el comercio con Europa en sectores no sujetos a sanción.

El importe total de bienes y fondos iraníes que estará disponible ronda los 7.000 millones de dólares. También se establece una Comisión Conjunta para verificar el cumplimiento y gestionar los problemas que puedan surgir.

La próxima fase de las negociaciones comenzaría en seis meses, siempre que las partes cumplan lo estipulado, y el objetivo final sería un acuerdo más amplio y permanente. No se conoce de forma concreta cuáles serán los puntos de la negociación aunque, si ésta es ambiciosa, permitiría eliminar todas las sanciones sobre Irán siempre que este país acepte una supervisión de su programa nuclear que garantice que es de uso civil, y no para fabricar armas nucleares.

Algunos asuntos que sí se tratarán en la negociación ya se han avanzado en el acuerdo actual (así como el objetivo de cerrar un acuerdo final en un plazo máximo de un año). Entre ellos están:

  • Eliminar las sanciones (nacionales, multilaterales, y las del Consejo de Seguridad)
  • Los límites se establecerán por un periodo de tiempo definido, después del cual el programa civil será tratado como cualquier otro de un país parte del Tratado de No Proliferación.
  • Se permitiría un programa limitado de enriquecimiento.
  • Se resolverían las cuestiones relativas al reactor de Arak.
  • Más capacidad y acceso para el OIEA.
  • Un enfoque paso a paso, y el principio de que “nada está acordado hasta que todo lo esté”. Es decir, no habría acuerdos parciales salvo que se alcance un acuerdo total.

Volviendo a la situación actual, los problemas para implementar el acuerdo pueden ser muchos y diversos. El más obvio: que alguna de las partes no cumpla. Irán podría, por ejemplo, poner dificultades al monitoreo del OIEA. El Congreso de EE UU podría oponerse a levantar las sanciones. Aquí sin embargo hay que aclarar que las afectadas por este acuerdo fueron impuestas por Decreto Presidencial, y el presidente puede levantarlas sin aprobación del Congreso. Además de que la UE puede (y debería) actuar de forma independiente.

Los “duros” de ambas partes pueden, por otro lado, intentar boicotear el proceso o al menos intentar sacar ventaja de cualquier problema que surja.

Todo esto es normal. Una cuestión importante en cualquier iniciativa diplomática es que requiere no sólo esfuerzos visibles sino otros elementos importantes pero intangibles. Uno de ellos es la confianza. Una relación problemática tan antigua como la de EE UU e Irán crea desconfianza y sospechas, que con el tiempo se hacen más difíciles de solucionar.

En ese sentido, la mayor ventaja de este acuerdo es que es concreto, y se basa en acciones de cada parte cuyo cumplimiento es verificable y medible, dejando menos margen para que esos otros factores jueguen un papel. La clave es que se ha acordado una agenda concreta para la cooperación.

Lo ha dicho el ex presidente iraní Rafsanjani en una entrevista con el Financial Times: El acuerdo final será más fácil después de que el tabú (de hablar con el otro) se ha roto. El acuerdo parcial requería “romper el hielo, pero la segunda fase será rutina. Parte del problema es que hablar con EE UU era tabú, un tabú difícil de romper”.

Lo mismo podría decirse del otro lado.

Las reacciones y su significado

Israel y Arabia Saudí han sido los críticos más duro de este acuerdo (aunque hay más, por supuesto). Israel lo ha calificado de error histórico, mientras Arabia Saudí ha afirmado en repetidas ocasiones que desarrollaría su propio programa si se le permitía a Irán continuar con el suyo.

Ambos países tienen en común que han sido los aliados más estrechos de EE UU en esta región durante décadas. Ambos han sido dependientes de EE UU en cuestiones de seguridad (a veces, incluso, con Washington participando militarmente). Y EE UU ha intervenido en cualquier problema que surgiera en esta zona, para protegerlos.

El apoyo a Israel es más conocido, pero lo mismo ha ocurrido con Arabia Saudí. Es la protección de EE UU lo que le ha permitido a este país transformar su riqueza petrolera en un inmenso poder político e influencia en el mundo árabe y musulmán. Los dos han tenido también, mucho tiempo, la mayor influencia en Washington. Esto podría cambiar en un futuro no muy lejano.

Para EE UU se está abriendo un nuevo escenario en esta región después de Afganistán e Irak; la intervención en Libia; la guerra de Siria; y las llamadas primaveras árabes. El descontento y la protesta aumentan, los regímenes autócratas no son unos aliados tan fiables como se pensaba, y crecen en poder fuerzas radicales suníes. Irán, con ciertos intereses comunes y una agenda chií, podría ser un equilibrio para esas fuerzas.

Otros miembros del P5+1 siguen sus propias estrategias. Francia puso en riesgo la posibilidad del acuerdo, probablemente pensando en las oportunidades de mercado para sus empresas de armamento y energía en las monarquías del Golfo (Arabia Saudí, de forma notable). Entre tanto, Alemania y el Reino Unido ven las oportunidades que plantea el sector energético iraní.

Israel sale beneficiado con el acuerdo, independientemente de la retórica y de las posiciones de Netanyahu. Puede que tenga que acostumbrarse a convivir con un Irán que ya no sea un paria internacional, pero podría venirle bien que esto debilite a otros países árabes. De hecho, miembros destacados de las fuerzas de seguridad han expresado opiniones positivas sobre el acuerdo (quizá porque son conscientes de lo que significa).

El peor escenario se produce para Arabia Saudí y otras monarquías del Golfo Pérsico, ya que sus problemas con Irán van mucho más allá del asunto nuclear. Una relación normalizada entre EE UU e Irán es una pesadilla en Riad por su viejo enfrentamiento con Teherán y los difíciles equilibrios internos que maneja. También va en contra de sus posiciones en la guerra de Siria. En pocas palabras, las fuerzas geopolíticas se alinean en su contra, y esto afecta a su política externa y a la interna.

Para terminar esta entrada tan larga. Un punto para los críticos: es cierto que se trata sólo de un acuerdo parcial y limitado en el tiempo, que afrontará muchos obstáculos y que el acuerdo final puede ser más difícil de lograr. Un punto para los defensores: el acuerdo tiene la ventaja de que se basa en acciones concretas cuyo cumplimiento es verificable, y que puede crear confianza y unas relaciones constructivas.

Pero sobre todo, es un ejemplo de cómo la diplomacia puede lograr más que la hostilidad (y que la guerra). Veremos qué sucede.

Irán y la seguridad en Oriente Medio: ¿y si la solución es multilateral?

Las pautas y tendencias de la violencia y la inseguridad en el mundo están cambiando, pero la geopolítica sigue pesando, y eso sirve también para Oriente Medio. Hace un mes hablábamos de un posible ataque militar internacional contra Siria, pero luego llegó el acuerdo entre EE UU y Rusia para el desmantelamiento del arsenal químico y todo cambió. En paralelo, se hizo visible un clima de distensión, al menos aparente, propiciado por la elección de Hassan Rouhani en Irán y su visita a la Asamblea General de la ONU. Y ahora se retoman las conversaciones del Grupo 5+1 con Irán sobre su programa nuclear.

Al ya largo contencioso entre EE UU e Irán se añade desde hace una década la crisis derivada del pulso nuclear iraní; lo que se ha traducido en resoluciones condenatorias de la ONU, sanciones unilaterales y, siempre en el horizonte, la amenaza de un ataque israelí y/o estadounidense sobre las instalaciones nucleares. El programa iraní tiene el potencial de cambiar los balances regionales de poder y en él confluyen los intereses de este país, los de Israel (que lo considera una amenaza existencial), los de Arabia Saudí y Egipto (que posiblemente seguirían la pauta de la proliferación) y hasta los de EE UU y Rusia, a través de sus aliados en la región.

Copyright: @intheskies - Fotolia

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El Grupo 5+1 acaba de reunirse en Ginebra con Irán en un clima de cauto optimismo. Pero más allá de las circunstancias coyunturales, hay cuestiones estratégicas que deben tenerse en cuenta, empezando por reconocer las líneas rojas de cada actor. Para Irán esto significa ver reconocido su derecho al desarrollo de la energía nuclear (incluyendo el enriquecimiento de uranio), como cualquier firmante del Tratado de No Proliferación (TNP). Para EE UU la clave es fijar un sistema de garantías verificables de que Irán no usará el programa para desarrollar armas nucleares. En el fondo subsiste una profunda desconfianza mutua.

Una oportunidad para desbloquear este tema podría pasar por abordarlo en el contexto estratégico de la región y en un marco de seguridad regional, que incluya otros asuntos. Así, por ejemplo, en el marco de los esfuerzos para convocar una nueva ronda multilateral de negociaciones sobre el futuro de Siria (el proceso “Ginebra II”), la eventual participación de Irán está ganando apoyos. Una posible invitación a Teherán supondría en sí mismo una medida de creación de confianza, contar con un actor de gran influencia en la crisis siria y un reconocimiento de su papel regional.

Por otro lado, y siguiendo con Siria, Irán ha mostrado algunos signos de distanciamiento con el régimen y su objetivo estratégico parece ser ahora la supervivencia del Estado sirio, lo que le permitiría mantener sus relaciones con las fuerzas militares y de seguridad (incluso aceptando otro tipo de gobierno). Esto le permitiría a su vez salvar  los canales de influencia hacia Hezbolá. Para EE UU, la supervivencia del régimen tampoco sería el peor de los escenarios posibles y, por tanto, ahí cabe identificar una posible base de entendimiento para superar la parálisis actual.

Lo reconozcan o no abiertamente, EE UU e Irán tienen hoy dos objetivos comunes en Siria: impedir su colapso total (lo que crearía un vacío de seguridad proclive a la violencia sectaria y al poder de los yihadistas) y derrotar a los grupos radicales y/o vinculados a Al Qaeda que combaten allí (y que, según distintas fuentes, equivalen a entre el 15-30% de las fuerzas de la oposición). Si se mira un poco más lejos, sus intereses comunes también incluyen el presente y el futuro de Afganistán e Irak. Reconocer los puntos comunes y avanzar en ellos permitiría crear una confianza necesaria para abordar el problema nuclear.

Aunque olvidadas en gran medida por los medios, hay otras iniciativas que merece la pena recordar. Un enfoque multilateral, complementario, para abordar los problemas de seguridad regional podría basarse en la antigua propuesta de crear una zona libre de armas nucleares (o de armas de destrucción masiva) en Oriente Medio. Aprobada por primera vez por la Asamblea General de la ONU en 1974, a propuesta de Irán y Egipto, esta resolución ha seguido aprobándose anualmente desde 1980. También se ha incorporado a resoluciones del Consejo de Seguridad, y el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) hace cada año un llamamiento para incorporar mecanismos de salvaguarda en todas las instalaciones nucleares de la región, como primer paso para el establecimiento de esta zona (que ya existe en forma de acuerdos regionales en Asia, África y América Latina, entre otros).

¿Cuáles son los elementos básicos de esta propuesta? En su versión inicial solo se refiere a armas nucleares. Si se toma la “ampliada”, incluiría el compromiso de no tener, comprar, fabricar, probar o usar armas nucleares, químicas y biológicas, ni sus sistemas de lanzamiento. De acuerdo con un estudio técnico del OIEA de 1989, se aplicaría a una región desde Libia hasta Irán, y desde Siria hasta Yemen. Otro estudio de la ONU lo amplió posteriormente a todos los países de la Liga Árabe, más Irán e Israel.

Tanto el formato de la agenda como el ámbito geográfico, alcance y mecanismos de salvaguarda deberían definirse durante las propias negociaciones. Este enfoque permitiría abordar el programa nuclear iraní y el de Israel; el arsenal químico sirio y de otros Estados de la región. Abordar todas las armas de destrucción masiva en la región tendría en su conjunto ventajas que van más allá de la suma de sus partes: permitiría abordar los intereses, percepciones de amenaza y objetivos estratégicos de todos los países del área y de sus aliados externos. En el camino, probablemente, algunas amenazas y focos de conflicto podrían desactivarse.

La iniciativa tiene una larga trayectoria diplomática aunque sin avances tangibles. El más destacado ocurrió en la Conferencia de Revisión del TNP de 2010, que aprobó un plan para avanzar, incluyendo la convocatoria de una conferencia regional en 2012 (que finalmente fue suspendida). También se propuso nombrar un representante internacional con funciones de facilitador y un país de acogida de las negociaciones. El asunto se retomará en la próxima conferencia de revisión, en 2015.

Por otro lado en 2011, en una reunión de 97 países convocada por el OIEA, se acordó continuar trabajando con este objetivo, considerar las declaraciones de buenas intenciones un primer paso positivo, utilizar cada oportunidad en la agenda internacional e identificar medidas específicas de construcción de confianza.

El nuevo clima que aparentemente preside las negociaciones del P5+1 con Irán y el foro Ginebra II sobre Siria (especialmente si Irán participa) podrían también ir en esa línea: la creación de confianza mediante la diplomacia y los acuerdos parciales, aprovechando las oportunidades de la agenda internacional. Tanto dentro de EE UU como de Irán, y de otros actores regionales e internacionales, hay quienes se han beneficiado con el statu quo vigente. Pero el enfrentamiento permanente no ha logrado hasta ahora resolver nada. Por el contrario, aunque la economía iraní sufre bajo las sanciones, el programa nuclear continúa, en un marco de ambigüedad estudiada para evitar medidas más duras.

La situación regional es tan compleja y los intereses (nacionales, regionales e internacionales) tan dispares, que un marco de negociaciones multilaterales hacia un acuerdo regional de seguridad podría ser el marco adecuado para ponerlo todo sobre la mesa. Eso sí: nadie dice que vaya a ser fácil.