How to End Mexico’s Drug War

(Cross-posted from The Knotted Gun Blog, in e-International Relations, January 21, 2014).

Policy Recommendations:

To find a peaceful conclusion to its bloody drug war, Mexico should:

1) Focus on long-term state-building efforts, rather than short-term military actions against drug trafficking organisations (DTO). 2) Create a coherent strategy to deal with DTO and self-defence organizations and, as an absolute priority, restore law and order and provide citizen security. 3) Prioritise security sector reform, as well as addressing failures of the justice system, to reduce corruption, improve governance and accountability and restore citizens’ trust in all arms of government. 4) Contribute to ongoing international debates about drug policies in the Organization of American States, and in the 2016 Special Drug Policy Session of the UN General Assembly.

Analysis:

One year after Enrique Peña Nieto took office as the new President of Mexico, violence and insecurity are still rampant in the country. The promised changes in the security strategy and new approaches to fight organized crime have been little more than rhetoric and results remain limited. The ‘war on drugs’ continues amidst widespread human rights abuses and little accountability; security sector reform is stagnated, and new self-defence armed groups have emerged in areas where the rule of law is weak or absent. Mexico will need more than promises to change the course.

One of the first measures of the new Administration was the ‘Pact for Mexico’, an agreement among the three main political parties with important provisions for security sector reform. An old aspiration to improve coordination among multiple, disperse and in some cases corrupt police forces was agreed upon, as well as a vetting system to reduce levels of corruption. The Pact also encompassed the creation of a new civilian Gendarmerie and resources to address inefficiencies in the justice system. Another element was a $9 billion commitment for a plan of violence prevention centred in education, poverty reduction and community development.

However, the government has mostly relied on the same security strategies of the past. Military forces still play the key role in the fight against organized crime and abuses remain. The Gendarmerie has been limited to a civilian special force within the Federal Police. By mid-October, the National Public Security Council extended by one year (more) the deadline for purging and certifying local and federal police officers.

Mexico is another collateral victim of the drug war ‘balloon effect’. The effort to weaken the Colombian drug cartels included the creation of the South Florida Task Force in 1982 and improvement of aerial surveillance of drug trafficking routes. When the Caribbean routes were effectively closed down, transportation shifted to the Pacific and land routes, and Mexican drug traffickers gained pre-eminence due to their control of the US border. The defeat of Cali and Medellin and decentralization of the drug business in Colombia led to a transformation of the cocaine economy with the epicentre and bulk of the business moving to Mexico.

The drug war scaled up in this country under President Vicente Fox (2000-2006) but especially with Felipe Calderón (2006-2012), who transformed this policy in the driving force of his Presidency. Corruption and lack of coordination among multiple police forces was resolved by resorting to a militarized approach to fight the drug trafficking organizations (DTO). Thousands of soldiers were deployed to seize drugs, target drug ‘kingpins’, and take over and secure areas under DTO control.

What resulted was a war against the cartels, and wars among and within them. Destabilization of the market led to fierce competition over routes, territories and local markets, while the detention and sometimes extradition of high profile drug traffickers led to violent struggles for power. The Army, a respected institution though not prepared for internal security missions, became involved in gross violations of human rights. In six years, around 70,000 people died and 25,000 more disappeared amidst soaring levels of violence.

The drug market managed to survive under pressure. Some DTO regained foot while others fragmented, the market became more decentralized and violence spread as a result. They also diversified their range of criminal activities (and sources of profit) to include migrant smuggling, extortion, kidnapping and traffic in arms and chemical precursors, among others. The main groups are heavily armed, have international alliances and ties, and spread their operations and presence in Central American countries. Currently the Sinaloa Federation reigns amidst a decentralized market composed by smaller –but very violent- organizations.

Under Peña Nieto, there have been limited reductions of the murder rates while kidnapping and extortion have soared. Violence and insecurity remain unabated.

An aggravating phenomenon illustrates the failure to regain state power and enforce the rule of law. Self-defence (vigilante) groups have arisen in a number of states, although the epicentre seems to be in Michoacán and Guerrero. Thousands of civilians have armed themselves to form self-defence organizations. In October 2013, 1,000 soldiers were deployed to Michoacán when self-defence groups clashed with members of the Knights Templar drug ring (born in 2011 as a break-up of La Familia Michoacana).

In Michoacán, vibrant economic sectors such as agribusiness and cattle owners were subject to extortion, racketeering and kidnapping, as were small businesses and ordinary citizens. The self-defence groups aim to put an end to those practices and recover security. Currently they have taken over 54 municipalities, often with local police evacuated or detained (sometimes amidst accusations of collusion with organized crime).

The citizen response may be understandable in the current circumstances but also illuminates the limits of state power. The expansion of self-defence groups adds a new layer of complexity to an already intractable conflict scene. Some analysts have warned that this movement could anticipate an evolving new dimension, towards a political-military conflict. There is no doubt that territories held by those groups are, such as others under control of organized crime, beyond any state authority.

The federal government has attempted both dialogue with and de-legitimization. But state reliance on self-defence groups is an expression of its inability to guarantee citizen security. Some of them are born of the best intentions, while others may be vulnerable to infiltration by spurious interests. The line that separates self-defence from paramilitary forces is frequently very thin, as Colombian history teaches. The more armed non state groups are at stake, the more possibilities that violence runs out of control.

Mexico cannot afford to address old problems with already failed strategies. Neither to support well-intentioned short-term solutions that may worsen things at later stages. There is no alternative to state building in the long term. The government needs a coherent strategy to deal with DTO and self-defence organizations and, as an absolute priority, restore law and order and provide citizen security. This is a daunting and long term challenge that requires resources and high levels of political will. Security sector reform is urgent, as well as address failures of the justice system and improve governance and accountability.

But Mexico can do something else. The experience of this country both with the drug trade and the war on drugs makes it a more than legitimate voice to join ongoing international debates about drug policies. Due to the high market value of cocaine (produced only in the Andean region) and the proximity of the main market in the US, Latin American countries have suffered a great range of consequences of the US-led drug war. It has caused militarization, violence, human rights violations, and in some places aggravated state fragility. Now, a number of these countries are ready to take the lead in debates about international drug policies. There are opportunities at the Organization of American States, and in the 2016 Special Drug Policy Session of the UN General Assembly. Mexico has a good option in joining them.

Mabel González Bustelo is a journalist, researcher and international consultant specialized in international peace and security, with a focus on non-State actors in world politics, organized violence, conflict and peacebuilding.

México necesita algo más que promesas

A un año de que Enrique Peña Nieto se convirtiera en presidente de México, la violencia y la inseguridad siguen siendo gravísimas en este país. Los cambios prometidos en la estrategia de seguridad y los nuevos enfoques para luchar contra el crimen organizado, han sido poco más que retórica y sus resultados muy limitados. La guerra contra las drogas continúa, entre abusos generalizados de los derechos humanos y pocas responsabilidades; la reforma del sector de seguridad está estancada, y han surgido nuevos grupos armados en áreas donde el Estado es débil o está ausente. México necesitará más que promesas para cambiar de rumbo.

El Pacto por México, una de las primeras medidas, fue un acuerdo entre los tres principales partidos con importantes objetivos en seguridad. Se habló de mejor coordinación entre las policías locales, estatales y federal y de un sistema para depurar la corrupción. El Pacto preveía la creación de una Gendarmería y medidas y recursos para mejorar el sistema judicial. En este marco de construcción de instituciones, también se anunció un plan de prevención de la violencia dotado con 9.000 millones de dólares y centrado en la educación, la reducción de la pobreza y el desarrollo comunitario.

Pero las estrategias no han cambiado mucho. El Ejército sigue desempeñando un papel clave en la lucha contra el crimen organizado y el narcotráfico, y las violaciones de los derechos humanos continúan. La Gendarmería ha quedado reducida a una fuerza especial civil dentro de la Policía Federal y no estará operativa al menos hasta mediados del próximo año. El Código de Justicia Militar, relacionado con rendir cuentas ante tribunales civiles por abusos de los derechos humanos, está empantanado en el Senado y no hay certezas sobre su contenido final. El pasado octubre, el Consejo de Seguridad Pública aprobó extender por un año (más) el plazo para depurar la corrupción en las fuerzas policiales.

También hubo pasos prometedores con respecto a las responsabilidades de la violencia. Se aprobó una Ley de Víctimas que preveía justicia y reparación. Se reconoció la gravedad del crimen de las desapariciones y se puso en marcha una unidad de investigación para abordarlo. Sin embargo, hasta octubre no se ha creado la Comisión para la Atención a las Víctimas y no está claro cuándo tendrá recursos. Tampoco hay información sobre cómo marchan los trabajos para mejorar la base de datos de casos registrados de personas desaparecidas.

Es preciso reconocer que la doble tarea que afronta México, mejorar la seguridad ciudadana y reformar los cuerpos de seguridad, no es sencilla. La guerra contra las drogas y los niveles de violencia se multiplicaron en el mandato de Felipe Calderón. La corrupción y la falta de coordinación entre diferentes cuerpos policiales se resolvieron utilizando al Ejército para luchar contra los cárteles. Miles de soldados fueron desplegados. Pero lo que resultó fue una guerra frontal contra los cárteles de la droga, y guerras entre ellos y dentro de ellos. Alrededor de 70.000 personas murieron y 25.000 desaparecieron en medio de la violencia.

El mercado ilegal de las drogas sobrevivió. Algunos grupos del narco se hicieron más fuertes mientras otros se fragmentaban, el mercado se volvió más descentralizado y la violencia se extendió. A la vez, cada vez abarcaron más actividades delictivas y rentables, como el tráfico de seres humanos (migrantes), la extorsión, el secuestro, el tráfico de armas, etc. Los principales grupos están armados al estilo militar, tienen importantes aliados internacionales y han extendido su presencia a otros países centroamericanos.

Bajo el Gobierno de Peña Nieto, las tasas de homicidios han bajado muy poco, mientras el secuestro y la extorsión se han disparado. La violencia continúa, y la variedad de grupos armados ilegales supone un reto para la autoridad del estado y el monopolio del uso legítimo de la fuerza.

Un fenómeno reciente y en expansión ilustra los límites del poder estatal y del imperio de la ley. En varios estados han nacido grupos de autodefensa formados por civiles armados que pretenden defenderse. El epicentro del fenómeno está en Michoacán y Guerrero, donde miles de hombres armados forman parte de alguna de estas organizaciones. En octubre, se enviaron 1.000 soldados a Michoacán ante los choques entre los grupos de autodefensa y los Caballeros Templarios (una escisión de La Familia Michoacana).

En este estado hay sectores económicos pujantes, como la agricultura para producir limón y aguacates y la ganadería. Sus dueños han sido mucho tiempo sometidos a la extorsión y el secuestro, igual que cualquier pequeño negocio y cualquier ciudadano. Ahora las autodefensas han tomado 54 municipios, donde toman el control y desalojan a las policías locales (a las que acusan en muchos casos de vínculos con el crimen organizado).

La respuesta ciudadana es comprensible dadas las circunstancias, pero la expansión de las autodefensas añade una nueva dimensión a la ya compleja escena de la violencia. De acuerdo a algunos analistas, podría ser la antesala de un nuevo conflicto, éste ya de carácter político-militar. Los territorios controlados por estos grupos están, desde luego, más allá de la autoridad del estado. El Gobierno ha intentado a la vez dialogar con ellos y deslegitimarlos. Algunas fuerzas políticas han propuesto un marco jurídico que les permita funcionar mientras delimita sus derechos, obligaciones y responsabilidades.

Sean cuales sean las respuestas a corto plazo, permitir que operen los grupos de autodefensa tiene riesgos. Algunos de ellos nacen de las mejores intenciones, mientras otros pueden ser vulnerables a la infiltración por intereses menos claros. Y la línea que separa las autodefensas del paramilitarismo puede ser realmente tenue, como muestra la historia de Colombia. A mayor número de grupos armados no estatales operando, más posibilidades de que la violencia escale fuera de control.

Afrontar los problemas con estrategias que ya han fallado no es una opción que México pueda permitirse. Tampoco, experimentar con soluciones bienintencionadas que pueden dar resultado de corto plazo pero tienen muy pocas garantías a medio y largo plazo. No hay alternativa a construir instituciones eficientes, responsables y transparentes. El Gobierno necesita una estrategia coherente para lidiar con los grupos de autodefensas y con el crimen organizado, y sobre todo, necesita proporcionar seguridad y aplicar la ley. Este reto es inmenso y de largo plazo, y requiere muchos recursos y altos grados de voluntad política. Es urgente la reforma de las fuerzas de seguridad, especialmente las policías; dotar de mejores recursos y más capacidad al sistema de justicia, y mejorar la transparencia y la rendición de cuentas. El Gobierno mexicano tiene también, dada su experiencia, una posición óptima para jugar un papel importante e incluso de liderazgo en los actuales debates internacionales sobre las políticas de drogas.

PD: Perdón por el retraso en incluir este artículo. Fue publicado el 7 de diciembre en The Huffington Post. Por eso también lo podéis ver aquí.

Viejas y nuevas violencias

Quizá nadie lo dijo mejor que el Banco Mundial en su Informe Mundial sobre Desarrollo del año 2011. En todo el mundo, 1.500 millones de personas viven en situaciones que no pueden calificarse claramente de guerra o paz, de violencia política o violencia criminal.

Las guerras interestatales están en declive. Para entender la guerra en la actualidad es mejor olvidar la II Guerra Mundial y similares. Las guerras internas son más frecuentes, con 32 activas el año pasado, una cifra que se mantiene relativamente estable (aunque el número de víctimas aumenta, debido sobre todo a la situación en Siria).

Y proliferan por todo el mundo situaciones donde es difícil definir el tipo de violencia organizada que tiene lugar y a quienes la perpetran. Las categorías tradicionales no alcanzan para definir y clasificar estos procesos. Como consecuencia tienen un impacto desigual en los medios y, cuando los alcanzan, frecuentemente son simplificados.

Más de 60.000 personas murieron violentamente en México durante el sexenio de Felipe Calderón (2006-2012). Incluso sin sumar los secuestros, desapariciones, y víctimas de torturas y violaciones de los derechos humanos, la cifra superan a las de muchas guerras. Pero aquí la “guerra” es contra las drogas: entre el gobierno y los cárteles del narcotráfico, dentro de los cárteles y entre ellos. El DIH no se aplica, y las violaciones de los derechos humanos están a la orden del día. Los cárteles ejercen su influencia por todo el país, como muestra The New York Times en este mapa.

En lugares tan lejanos como Afganistán y Colombia, la violencia política y la guerra se entrelazan con la economía ilegal de las drogas y el crimen organizado. Actores de la guerra participan en este negocio. Y hay un fuerte debate sobre si es posible terminar a la vez con una insurgencia y con las drogas, o si una cosa impide la otra. Para algunos analistas, como Vanda Felbab-Brown en su libro Shooting Up, ambas guerras son incompatibles: erradicar las drogas echa a los campesinos, que no tienen alternativas, en brazos de la insurgencia. 

Grupos terroristas como Al Qaeda y sus “franquicias” regionales (como la de Yemen y Arabia Saudí, AQAP) conducen ataques contra sus propios países o en otros. Mientras, algunos de ellos, como la propia Al Qaeda del Magreb (AQMI) aprovechan antiguas rutas del contrabando y áreas remotas para financiarse con la economía ilegal y el secuestro, especialmente de occidentales.

Mientras, en la República Democrática del Congo, milicias locales y miembros de gobiernos vecinos sostienen una violencia continua con la minería y la explotación de minerales muy valiosos como el oro y el coltán. Este último es un mineral estratégico vital para muchas industrias, entre ellas la electrónica. Algunos han llamado a este conflicto la guerra “PlayStation“.  

Las tipologías de la violencia son complejas pero lo que está claro son sus efectos. Este mapa del Internal Displacement Monitoring Centre muestra la situación global de personas desplazadas por la violencia y la inestabilidad. El arco se extiende por todo el mundo y afecta especialmente a los países del Sur.

No es casualidad. La violencia organizada contemporánea tiene múltiples causas: nacionales e internacionales; individuales y sociales; políticas y económicas. El desempleo juvenil; el empobrecimiento; el incremento de población urbana sin expectativas; las tensiones regionales, sociales, étnicas y religiosas…

Todo ello es fuente de tensión, y es más fácil que derive en violencia cuando además las instituciones son frágiles y apenas pueden dar respuestas (en algunos casos porque han sido “vaciadas” de poder y medios). Y cuando los mecanismos tradicionales de una sociedad para resolver conflictos se han visto desbordados o desmantelados por las presiones de los cambios socioeconómicos, políticos y demográficos.

En muchos casos, a esto se suma otra pauta. Las redes económicas ilegales con las que sobreviven personas que carecen de alternativas conectan, muchas veces, con los mercados financieros internacionales y las economías desarrolladas. ¿A dónde si no van a parar las drogas, el coltán o el oro? Las armas, por su parte, recorren el camino contrario.

La distribución geográfica y social de la violencia contemporánea tiene raíces profundas y estructurales. No es un capricho o una anomalía. La falta de desarrollo y de equidad genera expectativas frustradas, economías ilegales, inseguridad y violencia. A la vez el conflicto y la violencia son barreras para el desarrollo, como señala el International Dialogue on Peacebuilding and State-building.

Sin entender que este círculo vicioso se retroalimenta a sí mismo no es posible entender por qué estalla la violencia y por qué es tan duradera. Cualquier esfuerzo por ponerle fin requiere en primer lugar saber de qué se trata.

Old and New Violence(s)

It was possibly the World Bank who best explained it in the World Development Report 2011. Around 1.5 billion people worldwide live in situations that cannot be described as war or peace, amidst repeated cycles of political and criminal violence.

Interstate wars are in decline. If we want to understand contemporary violence, let’s forget the II World War and similar events. Internal (intrastate) wars are more typical today, with 32 armed conflict active last year. The figure is relatively stable although numbers of victims were higher in 2012 (mainly due to the Syrian situation).

There is a proliferation of settings worldwide where the accurate description of the type of violence at stake is difficult, not to mention the nature of the actors involved. Traditional categories are not enough to define and classify those processes. Among the consequences, many of them receive scarce attention in mainstream media and, when they do, they are over-simplified.

More than 60.000 persons were killed in a six-year period in Mexico, under the Government of Felipe Calderon (2006-2012). Even if you leave aside kidnapping, disappeared people, and victims of torture and human rights violations, that figure is higher than in many wars. But here the war is against drugs: between the Government and the narco-trafficking groups, among the groups and within them. International Humanitarian Law does not apply. But the cartels area of influence reaches most of Mexican territory, as The New York Times shows in this map.

In countries so different and distant such as Afghanistan or Colombia, political violence and war intertwine with the illegal economy of drugs and organized crime groups. War actors take part in this business. And there is a growing debate about the methods and path of counter-insurgency. More accurately, the question is: Is it possible to fight at the same time against insurgency and against drugs? Or do both objectives need differentiated approaches? According to some analysts, among them Vanda Felbab-Brown in her book Shooting Up, both ‘wars’ are incompatible: if you engage in forcible drug eradication, farmers without feasible alternatives will turn to insurgent groups for protection. From this point of view, counter-insurgency is at odds with counter-drugs.

Terrorist groups such as Al Qaeda and its regional ‘franchises’ (like Al Qaeda in the Arabian Peninsula, AQAP) perpetrate attacks in their own countries and/or in others. Some of them take advantage of old smuggling routes and isolated areas to finance themselves through kidnapping for ransom (especially of Western citizens) and illegal smuggling activities. This is the case of Al Qaeda in the Islamic Maghreb, AQMI.

Meanwhile, in the Democratic Republic of Congo (DRC), local militia and members of neighbouring Governments fuel and finance a continuous cycle of violence through mining and exploitation of valuable mineral resources like gold and coltan. The latter is strategic for many industries and sectors, among them electronics. This deadly conflict has been called ‘the PlayStation war’.

The typologies and categories of contemporary violence are complex but their outcomes and consequences are clear. This map of the Internal Displacement Monitoring Centre provides an overview of forcibly displaced population worldwide. The instability arch has worldwide dimensions and specially affected are South countries.

This is far from casual. Contemporary organized violence is rooted in complex set of causes: national and international; individual and societal; political and economic. Youth unemployment; inequity and poverty rates; increasing rates of marginalized urban population; regional, social, ethnic and religious tensions…

All those factors, and others, cause civil unrest and may derive in violence, especially when they coexist with fragile institutions and bad governance. At times institutions have been hollowed out from power and means. And traditional mechanisms and procedures to accommodate interests and resolve societal conflicts have been weakened or even crushed under the pressure of socioeconomic, political and demographic changes.

In many places there is another factor to take into account. Informal and illegal economic networks that many people join as a coping strategy are frequently connected with international financial markets and developed economies. Where do illegal drugs, coltan or gold go, if not here? Weapons, on its part, travel in the opposite direction.

The geographical and social distribution of contemporary violence has strong and structural roots. It is not an anomaly or a fancy. Lack of development and equality give place to frustrated expectations, illegal economies, violence and insecurity. On its part, conflict and violence are barriers for development, as the International Dialogue on Peacebuilding and State-building has pointed out.

It’s not possible to understand why violence erupts and why it is so durable without a correct understanding of that vicious circle. Any effort to put an end to violence cycles requires, as a first step, get a better insight on what is happening and why.