El dilema de los minerales de conflicto

Post publicado originalmente en el Blog Paz, en Construcción (El País, 9 de mayo de 2014)

¿Contiene tu teléfono móvil, o tu consola, tántalo procedente de minas controladas por actores armados en el este de la RDC? Al comprarlo, ¿estás contribuyendo a financiar la violencia? Y si así fuera, ¿qué puedes hacer –tú y otros- para evitarlo?

La explotación ilegal de minerales valiosos en contextos de conflicto, y el uso de los beneficios para financiar actores armados y sostener la violencia, es un fenómeno reconocido desde hace años.

Los llamados “minerales de conflicto” son parte importante de los debates que, desde instituciones académicas, ONG y medios de comunicación, han analizado la importancia relativa de la codicia y/o los agravios como causas de la violencia y las guerras en el mundo actual. A la vez, tanto la ONU como otros organismos han tratado de abordar esta cuestión mediante medidas en dos grandes vías: por un lado la prevención y regulación y, por otro, medidas coercitivas para recuperar o establecer el control legítimo sobre estos sectores.

EE UU ha ido ahora más lejos. Y la empresa con base en Taiwán Siliconware Precision Industries Ltd (SPIL), fabricante de microprocesadores, se ha convertido en la primera en aplicar la ley de este país que impone medidas de transparencia y control a las compañías que operan con minerales que podrían proceder de zonas de conflicto armado, especialmente la región de los Grandes Lagos y el este de la RDC. Las demás, si no lo hacen antes de forma voluntaria, debe presentar sus informes el 2 de junio.

La norma es la Sección 1502 de la llamada Ley Dodd-Frank, relativa al uso de minerales de conflicto. Las empresas cotizadas deben publicar un informe anual relativo a sus cadenas globales de suministro de minerales, las medidas adoptadas para determinar su origen y, en el caso de que procedan de zonas de guerra en África Central, garantizar que no financian a actores armados; así como una descripción de sus productos manufacturados que pueden contenerlos. Esta información debe recogerse en el informe anual y publicarse en sus páginas web.

El principal valor de esta regulación es que hace avanzar en el concepto de responsabilidad corporativa en zonas de conflicto y establece un precedente importante: la responsabilidad abarca la cadena global de suministro y también los procesos de producción subcontratados a otras entidades. El grado de transparencia tiene como objetivo último que el consumidor pueda ejercer una elección responsable cuando, por ejemplo, cambia de modelo de teléfono móvil.

En el este de la RDC la abundancia de minerales, la ausencia de estado y la proliferación de actores armados han generado una letal combinación de intereses internos y externos. El resultado es una crisis crónica cuyos efectos sufren los civiles en forma de violencia, desplazamiento, epidemias, extorsión y pobreza. El comercio ilegal afecta principalmente al estaño, tungsteno, oro, y coltán y su derivado el tántalo, utilizados en la industria electrónica, metalúrgica y aeroespacial, entre otras.

Mucho antes, los diamantes financiaron las guerras en Angola y Sierra Leona.

Las estrategias internacionales y nacionales adoptadas hasta ahora en la RDC y otros contextos para gestionar los minerales de conflicto han mostrado sus límites. En general se han basado en dos grandes vías de actuación. La primera es coercitiva, y trata de devolver el control al estado mediante el apoyo directo y sanciones o embargos a los grupos no estatales. En el caso de la RDC la misión internacional de paz, MONUSCO, ha dado apoyo a las autoridades para recuperar ese control. La segunda gran vía son las iniciativas de regulación, que pretenden evitar que esos minerales lleguen a los mercados. Este mapa detallado de las zonas mineras del este de la RDC, elaborado por el IPIS, ha servido en ocasiones para detallar la procedencia de los minerales.

Ambos tipos de estrategia han tenido efectos imprevistos muy visibles en la RDC, por ejemplo el apoyo al estado para ampliar su autoridad, a través de la MONUSCO. En ocasiones, allí donde las Fuerzas Armadas (FARDC) toman el control, la economía militarizada de los minerales simplemente cambia de manos, mientras la brutalidad, el beneficio de unos pocos y los sistemas de clientelismo y corrupción continúan.

En cuanto a la Ley Dodd-Frank, algunas empresas han optado por la vía más fácil: dejar de comprar minerales aquí, ante los daños potenciales a su imagen y el coste de adoptar medidas de responsabilidad. Otras, que han decidido continuar pero no están sujetas a la ley estadounidense, han bajado los precios a los productores. La economía local ha sufrido y no ha afectado sólo a los grupos armados sino a miles de pequeños mineros artesanales.

Un reciente artículo en The Washington Post señala que, en la RDC, las acciones internacionales se basan en narrativas simplificadas que a su vez conducen a respuestas fáciles. Para unos, hay que dar más importancia a los conflictos locales relacionados con la tierra, ciudadanía e identidad. Otros cuestionan la importancia de los minerales en la financiación de la violencia, y otros más señalan que los grupos armados recurrirán a otros recursos si el acceso a los minerales se ve afectado.

Todo ello indicaría que existen dinámicas más profundas y complejas: una militarización de la economía, especialmente de los sectores más vulnerables y lucrativos (minería, contrabando, otros comercios ilegales) y un gobierno privatizado sobre recursos clave que se ejecuta por medios violentos. Entre esos recursos está la población que, como señalaba Oxfam, ha sido transformada en otra mercancía de guerra.

¿Quiere esto decir que la solución sería no regular o, en general, no intentarlo? Al contrario. Quizá habría que ir más lejos, y utilizar estas medidas como base para otras más ambiciosas de carácter diplomático, político y de desarrollo. Desde el International Crisis Group se sugiere que Europa puede y debe ir más lejos que EE UU y adoptar un enfoque integral: regulación, pero también iniciativas para el desarrollo de las comunidades mineras, y diálogo político con los países productores y las instituciones multilaterales para abordar en serio la reforma del estado y de las fuerzas de seguridad.

Recursos valiosos como los minerales juegan un papel importante en economías de guerra pero no el único. Se utilizan para financiar luchas por el poder ancladas en dinámicas sociales y políticas. La dicotomía entre codicia y agravios sería una simplificación ya que todos los actores involucrados buscan beneficios pero también poder. La combinación más letal tiene lugar allí donde la abundancia de recursos valiosos y fácilmente explotables se combina con pobreza aguda, en contextos de mal gobierno y proliferación de actores violentos. Más tarde, esa riqueza en minerales y recursos que, en teoría, podría ser vital para la recuperación posconflicto, en muchas ocasiones es un obstáculo ya que el control sobre ellos determina (y dificulta) las alianzas y acuerdos políticos. De nuevo: se trata de recursos y de poder.

Las respuestas, por tanto, deberían darse en ambos planos. Sólo así se evitaría que “extender la autoridad de un estado depredador resulte simplemente en que se reemplaza un grupo de perpetradores (grupos rebeldes congoleños y extranjeros) por otro (autoridades y fuerzas de seguridad del estado)”.

Proteger a los civiles en la RDC: avances y dilemas

El 1 de agosto terminó el plazo que la Misión de Estabilización de la ONU en la República Democrática del Congo (MONUSCO) dio a los grupos rebeldes para desarmarse, y las operaciones de búsqueda y requisa de armas han comenzado. Esta misión cuenta con una nueva Brigada de Intervención de 3.000 efectivos y con un mandato para hacer uso de fuerza letal si fuera necesaria para garantizar el desarme. La ciudad de Goma y sus áreas circundantes son el objetivo: todos aquellos que porten un arma sin pertenecer al ejército serán desarmados, incluyendo a los miembros de grupos rebeldes.

El perímetro de seguridad está pensado especialmente para poner límites a los movimientos del grupo rebelde M23 e incluye la ciudad de Goma, el aeropuerto, los campos de refugiados y las bases militares tanto del ejército como de la misión multinacional. Cualquiera que entre armado dentro de esta zona se considerará “una amenaza inminente de violencia física” contra los civiles y la misión y se procederá a su desarme. Es un paso sin precedentes que, sin embargo, conlleva riesgos.

Diversos grupos e intereses en juego

El M23 es uno de los grupos más conocidos de los que operan en la RDC, debido a su ofensiva del pasado año sobre Goma, cuando tomaron la ciudad durante una semana ante la impotencia del ejército y las tropas internacionales. Sus operaciones ha forzado el desplazamiento de más de 100.000 personas. Uno de sus líderes está desde principios de este año bajo custodia de la ICC y tanto la ONU como miembros del gobierno de la RDC acusan a Ruanda de darle apoyo (algo que este país niega). En mayo pasado comenzaron una nueva ofensiva con ataques indiscriminados y víctimas civiles, justo cuando comenzó el despliegue de la Brigada de Intervención.

Otros 25 grupos armados actúan en las provincias de Kivu Norte y Sur, según Oxfam. El fenómeno es típico en guerras tan largas y con tantos intereses en juego. La RDC es un país enorme y rico en recursos naturales, especialmente minerales. Las alianzas son cambiantes pero el objetivo es controlar en cada lugar las minas de oro y otros minerales y las rutas de transporte, donde se pueden cobrar “impuestos” a quienes circulan.

Grupos armados en el este de la RDC, noviembre de 2012. Fuente: Oxfam

Grupos armados en el este de la RDC, noviembre de 2012. Fuente: Oxfam

La violencia en la RDC comenzó en 1994, después del genocidio de Ruanda, y años más tarde se le llamó “la primera guerra mundial africana” por la participación de numerosos países del continente. La violencia tenía intereses políticos y también económicos, pues prácticamente todos los grupos (incluyendo elites en el poder y de países vecinos) aprovecharon la situación para lucrarse con los recursos naturales.

En 2003 un acuerdo de paz dio paso a un gobierno de transición y un proceso de reconstrucción que nunca alcanzó el este del país. Aquí operan diversos grupos nacionales y extranjeros y el juego de intereses es amplio y complejo. El pasado 24 de febrero se firmó un acuerdo regional de paz y seguridad para el este, que ha tenido corta duración. En esta región está en juego el control de tierras ricas para la agricultura y la ganadería, y yacimientos de importantes minerales como oro y coltán. A la vez, tiene un equilibrio étnico precario después de grandes desplazamientos de población y hay una continua injerencia de actores externos como Ruanda y Uganda.

La crisis humanitaria es una de las más graves del mundo, con 2,6 millones de desplazados internos y más de 6 millones de personas dependientes de ayuda alimentaria y humanitaria. En esta guerra se calcula que han muerto cuatro millones de personas como resultado directo de la violencia o por fenómenos asociados como el desplazamiento, desnutrición y enfermedades.

La protección de civiles y los dilemas del uso de la fuerza

La posibilidad de que la MONUSCO use la fuerza respondería al principio de protección de civiles en zonas de conflicto. Sin embargo también plantea dilemas. Uno de ellos es usar la fuerza con la máxima precaución para evitar pasar a convertirse en parte del problema al involucrarse directamente en la guerra (como ocurrió en Somalia). Otro problema, para las organizaciones humanitarias, es que deben confiar en la protección que les ofrece la misión a la vez que salvaguardan su neutralidad e independencia ante la población.

Según la organización congoleña CRESA, la fuerza de intervención puede tener un impacto positivo en la protección de civiles pero para eso debe establecer canales claros y transparentes de comunicación con la población. Este paso podría tener un impacto más claro si fuera el primero dentro de un programa más ambicioso de reforma del estado y de la seguridad, y de protección de los civiles.

Por último, el verdadero problema en la RDC es la fragilidad institucional y la escasa capacidad del estado para ejercer sus funciones. El uso de medios militares puede ser necesario pero no sustituye a la voluntad política de gestionar los factores del conflicto (incluyendo los recursos), mejorar las instituciones de seguridad y adelantar programas de buen gobierno que puedan contribuir a lograr una paz sostenible. A la vez, faltan medidas en los ámbitos regional e internacional para controlar la llegada de armas y entrenamiento desde el exterior y la salida de minerales que enriquecen a varias partes de este conflicto mientras la población sufre las consecuencias.

Proteger a los civiles ha sido siempre una tarea pendiente en la RDC (y le ha generado a la ONU fuertes críticas por inacción). El nuevo paso, por tanto, puede ser bienvenido por la población. Los riesgos de adoptar una estrategia principalmente militar también son evidentes.

Viejas y nuevas violencias

Quizá nadie lo dijo mejor que el Banco Mundial en su Informe Mundial sobre Desarrollo del año 2011. En todo el mundo, 1.500 millones de personas viven en situaciones que no pueden calificarse claramente de guerra o paz, de violencia política o violencia criminal.

Las guerras interestatales están en declive. Para entender la guerra en la actualidad es mejor olvidar la II Guerra Mundial y similares. Las guerras internas son más frecuentes, con 32 activas el año pasado, una cifra que se mantiene relativamente estable (aunque el número de víctimas aumenta, debido sobre todo a la situación en Siria).

Y proliferan por todo el mundo situaciones donde es difícil definir el tipo de violencia organizada que tiene lugar y a quienes la perpetran. Las categorías tradicionales no alcanzan para definir y clasificar estos procesos. Como consecuencia tienen un impacto desigual en los medios y, cuando los alcanzan, frecuentemente son simplificados.

Más de 60.000 personas murieron violentamente en México durante el sexenio de Felipe Calderón (2006-2012). Incluso sin sumar los secuestros, desapariciones, y víctimas de torturas y violaciones de los derechos humanos, la cifra superan a las de muchas guerras. Pero aquí la “guerra” es contra las drogas: entre el gobierno y los cárteles del narcotráfico, dentro de los cárteles y entre ellos. El DIH no se aplica, y las violaciones de los derechos humanos están a la orden del día. Los cárteles ejercen su influencia por todo el país, como muestra The New York Times en este mapa.

En lugares tan lejanos como Afganistán y Colombia, la violencia política y la guerra se entrelazan con la economía ilegal de las drogas y el crimen organizado. Actores de la guerra participan en este negocio. Y hay un fuerte debate sobre si es posible terminar a la vez con una insurgencia y con las drogas, o si una cosa impide la otra. Para algunos analistas, como Vanda Felbab-Brown en su libro Shooting Up, ambas guerras son incompatibles: erradicar las drogas echa a los campesinos, que no tienen alternativas, en brazos de la insurgencia. 

Grupos terroristas como Al Qaeda y sus “franquicias” regionales (como la de Yemen y Arabia Saudí, AQAP) conducen ataques contra sus propios países o en otros. Mientras, algunos de ellos, como la propia Al Qaeda del Magreb (AQMI) aprovechan antiguas rutas del contrabando y áreas remotas para financiarse con la economía ilegal y el secuestro, especialmente de occidentales.

Mientras, en la República Democrática del Congo, milicias locales y miembros de gobiernos vecinos sostienen una violencia continua con la minería y la explotación de minerales muy valiosos como el oro y el coltán. Este último es un mineral estratégico vital para muchas industrias, entre ellas la electrónica. Algunos han llamado a este conflicto la guerra “PlayStation“.  

Las tipologías de la violencia son complejas pero lo que está claro son sus efectos. Este mapa del Internal Displacement Monitoring Centre muestra la situación global de personas desplazadas por la violencia y la inestabilidad. El arco se extiende por todo el mundo y afecta especialmente a los países del Sur.

No es casualidad. La violencia organizada contemporánea tiene múltiples causas: nacionales e internacionales; individuales y sociales; políticas y económicas. El desempleo juvenil; el empobrecimiento; el incremento de población urbana sin expectativas; las tensiones regionales, sociales, étnicas y religiosas…

Todo ello es fuente de tensión, y es más fácil que derive en violencia cuando además las instituciones son frágiles y apenas pueden dar respuestas (en algunos casos porque han sido “vaciadas” de poder y medios). Y cuando los mecanismos tradicionales de una sociedad para resolver conflictos se han visto desbordados o desmantelados por las presiones de los cambios socioeconómicos, políticos y demográficos.

En muchos casos, a esto se suma otra pauta. Las redes económicas ilegales con las que sobreviven personas que carecen de alternativas conectan, muchas veces, con los mercados financieros internacionales y las economías desarrolladas. ¿A dónde si no van a parar las drogas, el coltán o el oro? Las armas, por su parte, recorren el camino contrario.

La distribución geográfica y social de la violencia contemporánea tiene raíces profundas y estructurales. No es un capricho o una anomalía. La falta de desarrollo y de equidad genera expectativas frustradas, economías ilegales, inseguridad y violencia. A la vez el conflicto y la violencia son barreras para el desarrollo, como señala el International Dialogue on Peacebuilding and State-building.

Sin entender que este círculo vicioso se retroalimenta a sí mismo no es posible entender por qué estalla la violencia y por qué es tan duradera. Cualquier esfuerzo por ponerle fin requiere en primer lugar saber de qué se trata.